РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
9 март 2023 година(*)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Качество на атмосферния въздух — Директива 2008/50/ЕО — Членове 13 и 23 — Пределно допустими стойности с цел опазване на човешкото здраве — Превишаване — План за качество на въздуха — Директива 2010/75/ЕС — Комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването — Актуализиране на разрешително за експлоатация на топлоелектрическа централа — Норми за допустими емисии — Член 15, параграф 4 — Искане за дерогация с цел определяне на не толкова строги норми за допустими емисии — Значително замърсяване — Член 18 — Спазване на стандартите за качество на околната среда — Задължения на компетентния орган“
По дело C‑375/21
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Върховен административен съд (България) с акт от 1 юни 2021 г., постъпил в Съда на 17 юни 2021 г., в рамките на производство по дело
Сдружение „За Земята — достъп до правосъдие“,
„Тhe Green Тank — гражданско сдружение с нестопанска
цел“ — Република Гърция,
NS
срещу
Изпълнителен директор на Изпълнителна агенция по околна среда,
ТЕЦ „Марица-изток 2“ ЕАД
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: A. Prechal, председател на състава, M. L. Arastey Sahún, F. Biltgen, N. Wahl и J. Passer (докладчик), съдии,
генерален адвокат: J. Kokott,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за Сдружение „За Земята — достъп до правосъдие“, представлявано от Ал. М. Коджабашев, Р. Ив. Стоилова, адвокати, и F. Logue, solicitor,
– за ТЕЦ „Марица-изток 2“ ЕАД, от Ж. Д. Динчев,
– за българското правителство, от Ц. Митова и Л. Захариева, в качеството на представители,
– за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от G. Palatiello, avvocato dello Stato,
– за Европейската комисия, от В. Божилова, M. Noll-Ehlers и C. Valero, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 22 септември 2022 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 4, параграф 3 ДЕС, на членове 13 и 23 от Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (ОВ L 152, 2008 г., стр. 1) и на член 15, параграф 4 и член 18 от Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването) (ОВ L 334, 2010 г., стр. 17).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между Сдружение „За Земята — достъп до правосъдие“, българско сдружение, „Тhe Green Тank — гражданско сдружение с нестопанска цел“ — Република Гърция, гръцко сдружение, и NS, гръцки гражданин, от една страна, и изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околна среда (България) (наричан по-нататък „изпълнителният директор“) и ТЕЦ „Марица-изток 2“ ЕАД, оператор на топлоелектрическа централа, от друга страна, по повод на актуализираното от изпълнителния директор разрешително на ТЕЦ „Марица-изток 2“, българска топлоелектрическа централа, за експлоатация на горивна инсталация за производство на електроенергия, на инсталация за производство на водород и на депо за инертни отпадъци, строителни, опасни и неопасни отпадъци.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2008/50
3 Съображение 18 от Директива 2008/50 гласи:
„Планове за качеството на въздуха следва да бъдат изготвени
за зоните и агломерациите, в които концентрациите на замърсителите в атмосферния въздух надвишават съответните целеви стойности за качеството на въздуха или пределно допустимите стойности, увеличени с всякакви временни допустими отклонения, ако има такива. Замърсителите на въздуха представляват емисии от най-различни
източници и дейности. За да се осигури последователността на различните политики, такива планове за качеството на въздуха следва да бъдат съгласувани по възможност и интегрирани с плановете и програмите, изготвени съгласно Директива 2001/80/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 г. за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации [(ОВ L 309, 2001 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 210)], Директива 2001/81/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 година относно националните тавани за емисии на някои атмосферни замърсители (ОВ L 309, 2001 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 231)] и Директива 2002/49/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 юни 2002 г. относно оценката и управлението на шума в околната среда [(ОВ L 189, 2002 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 196)]. При издаване на разрешителни за промишлени дейности съгласно Директива 2008/1/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 януари 2008 г. за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването [(ОВ L 24, 2008 г., стр. 8)] изцяло ще се вземат под внимание и целите, свързани с качеството на атмосферния въздух, предвидени в настоящата директива“.
4 Член 1 от Директива 2008/50, озаглавен „Предмет“, предвижда:
„Настоящата директива установява мерки, целящи следното:
1. определяне и въвеждане на цели за качеството на атмосферния въздух, предназначени за избягване, предпазване от или намаляване на вредното въздействие върху човешкото здраве и върху околната среда като цяло;
[…]“.
5 Съгласно член 2 от тази директива, озаглавен „Определения“:
„По смисъла на настоящата директива:
[…]
5. „пределно допустима стойност“ означава ниво, определено на основата на научни познания, с цел да се избегне, предотврати или намали вредното въздействие върху човешкото здраве и/или околната среда като цяло, което трябва да се постигне в рамките на определен период и след което не трябва да бъде превишавано;
[…]
9. „целева стойност“ означава ниво, установено с цел избягване, предотвратяване или намаляване на вредното въздействие върху човешкото здраве и/или околната среда като цяло, което следва да бъде постигнато, когато е възможно, в рамките на определен период;
[…]“.
6 Член 13 от посочената директива, озаглавен „Пределно допустими стойности и алармени прагове за опазване на човешкото здраве“, предвижда в параграф 1 следното:
„Държавите членки гарантират, че в техните зони и агломерации нивата на серен диоксид [SO2], ПЧ10, олово и въглероден оксид в атмосферния въздух не превишават пределно допустимите стойности, посочени в приложение XI.
По отношение на азотния диоксид и бензена пределно допустимите стойности, определени в приложение XI, не могат да бъдат по-високи от стойностите, посочени в него.
Съобразяването с тези изисквания се оценява в съответствие с приложение III.
Допустимите отклонения, посочени в приложение XI, се прилагат в съответствие с член 22, параграф 3 и член 23, параграф 1“.
7 Член 23 от същата директива, озаглавен „Планове за качество на въздуха“, гласи в параграф 1 следното:
„Когато в определени зони или агломерации нивата на замърсителите в атмосферния въздух превишават която и да е пределно допустима стойност или целева стойност, увеличени с което и да е съответстващо допустимо отклонение за всеки от случаите, държавите членки гарантират създаването на планове за качество на въздуха за тези зони и агломерации, за да се постигне съответната пределно допустима стойност или целева стойност, посочена в приложения XI и XIV.
В случай на превишавания на тези пределно допустими стойности, за които крайният срок за постигане е изтекъл, плановете за качество на въздуха посочват подходящи мерки, така че периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък. […]
[…]“.
Директива 2010/75
8 Член 3 от Директива 2010/75, озаглавен „Определения“, предвижда:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
2. „замърсяване“ означава всяко пряко или косвено постъпване във въздуха, водите или земята на вещества, вибрации, топлинни лъчения или шумове в резултат от човешка дейност, които могат да окажат вредно въздействие върху човешкото здраве или качеството на околната среда, да предизвикат увреждане на материалните блага, да ограничат или предотвратят възможностите за използване на полезните качества на околната среда и останалите нейни законосъобразни ползвания;
[…]
6. „стандарт за качество на околната среда“ означава определен от правото на Съюза набор от изисквания, на които трябва да отговаря в определен момент определена околна среда или обособена част от нея;
[…]“.
9 Член 14 от тази директива, озаглавен „Условия на разрешителното“, гласи:
„1. Държавите членки гарантират наличието в съответното разрешително на необходимите мерки за спазване на изискванията на членове 11 и 18.
[…]
2. За целите на параграф 1, буква а) нормите за допустими емисии могат да бъдат допълнени или заменени от равностойни показатели или технически мерки, осигуряващи равностойна степен на опазване на околната среда.
[…]
4. Без да се засяга член 18, компетентният орган може да определя по-строги условия на разрешителното от тези, които могат да бъдат изпълнени чрез използването на най-добрите налични техники [(НДНТ)], описани в заключенията за НДНТ. Държавите членки могат да установят правила, според които компетентният орган може да определя по-строги условия.
[…]“.
10 Съгласно член 15 от посочената директива, озаглавен „Норми за допустими емисии, равностойни показатели и технически мерки“:
„1. Нормите за допустими емисии на замърсяващи вещества се прилагат към точката на изпускане на емисиите от инсталацията и при определянето на тези норми не се допуска отчитането на евентуалното им разреждане преди тази точка.
[…]
2. Без да се засяга член 18, нормите за допустими емисии и равностойните показатели и технически мерки, посочени в член 14, параграфи 1 и 2, се основават на [НДНТ], без да предписват използване на каквато и да било техника или конкретна технология.
3. Компетентният орган определя норми за допустими емисии, които гарантират, че при нормални експлоатационни условия емисиите не надхвърлят емисионните нива, свързани с [НДНТ] съгласно заключенията за НДНТ, посочени в член 13, параграф 5, по един от следните начини:
а) като определя нормите за допустими емисии, които не надхвърлят емисионните нива, свързани с [НДНТ]. Тези норми за допустими емисии се отнасят за същите или за по-кратки периоди от време и за същите референтни условия като емисионните нива, свързани с [НДНТ]; или
б) като определя норми за допустими емисии, различни от посочените в буква а) по отношение на нормите, периодите от време и референтните условия.
Когато се прилага буква б), компетентният орган извършва най-малко веднъж годишно оценка на резултатите от мониторинга на емисиите, за да се гарантира, че емисиите при нормални експлоатационни условия не са надвишили емисионните нива, свързани с [НДНТ].
4. Чрез дерогация от параграф 3 и без да се засяга член 18, в особени случаи компетентният орган може да определи не толкова строги норми за допустими емисии. Подобна дерогация може да бъде приложена само когато оценката покаже, че постигането на емисионните нива, свързани с [НДНТ], посочени в заключенията за НДНТ, би довело до разходи, които са несъразмерно високи с оглед ползите за околната среда поради:
а) географското положение на съответната инсталация или местните екологични условия; или
б) техническите характеристики на съответната инсталация.
Компетентният орган документира в приложение към условията на разрешителното причините за прилагането на първа алинея, в това число резултатите от оценката и обосновка за наложените условия.
Въпреки това нормите за допустими емисии, определени в съответствие с първа алинея, не може да бъдат по-високи от нормите за допустими емисии, определени в приложенията към настоящата директива, когато е приложимо.
Компетентният орган във всички случаи гарантира, че не се причинява значително замърсяване и че се постига висока степен на опазване на околната среда като цяло.
[…]
Компетентните органи извършват повторна оценка на прилагането на първа алинея като част от всяко преразглеждане на условията на разрешителното съгласно член 21.
[…]“.
11 Член 18 от същата директива, озаглавен „Стандарти за качество на околната среда“, предвижда:
„Когато даден стандарт за качество на околната среда изисква по-строги условия от тези, постижими чрез използването на [НДНТ], в разрешителното се включват допълнителни мерки, без да се засяга действието на други мерки, които може да бъдат взети с цел спазване на стандартите за качество на околната среда“.
12 Член 31 от Директива 2010/75, озаглавен „Степен на десулфуризация“, гласи:
„1. За горивните инсталации, използващи местно произведено твърдо гориво, които поради характеристиките на съответното гориво не могат да спазят нормите за допустими емисии за серен диоксид, посочени в член 30, параграфи 2 и 3, държавите членки могат вместо тях да прилагат минималните степени на десулфуризация, определени в част 5 от приложение V, в съответствие с правилата за съответствие, предвидени в част 6 от това приложение, и с предварителното одобрение от компетентния орган на техническия доклад, посочен в член 72, параграф 4, буква а).
2. За горивни инсталации, използващи местно произведено твърдо гориво, които съвместно изгарят отпадъци и които, поради характеристиките на местно произведеното твърдо гориво, не могат да спазят стойностите Спроцес за серен диоксид, определени в част 4, точка 3.1 или 3.2 от приложение VI, държавите членки могат вместо тях да прилагат минималните степени на десулфуризация, определени в част 5 от приложение V, в съответствие с правилата за съответствие, предвидени в част 6 от това приложение. Ако държавите членки изберат да прилагат настоящата алинея, стойността Сотпадъци, посочена в част 4, точка 1 от приложение VI, е равна на 0 mg/Nm3.
3. До 31 декември 2019 г. Комисията разглежда възможността за прилагане на минималните степени за десулфуризация, определени в част 5 от приложение V, като взема предвид по-специално [НДНТ] и ползите, получени от намаляването на емисиите на серен диоксид“.
Решение за изпълнение (ЕС) 2017/1442 на Комисията
13 Решение за изпълнение (ЕС) 2017/1442 на Комисията от 31 юли 2017 година за формулиране на заключения за най-добри налични техники (НДНТ) за големи горивни инсталации съгласно Директива 2010/75 (ОВ L 212, 2017 г., стр. 1) налага в частност емисионните нива, свързани с тези НДНТ, що се отнася до емисиите на серен диоксид.
Българското право
Закон за чистотата на атмосферния въздух
14 Член 6, алинея 1 от Закона за чистотата на атмосферния въздух от 28 май 1996 г. (ДВ, бр. 45 от 28 май 1996 г.), в приложимата му към спора по главното производство редакция (наричан по-нататък „Законът за чистотата на атмосферния въздух“), гласи:
„(1) Министърът на околната среда и водите и министърът на здравеопазването съвместно издават наредби, с които утвърждават норми за вредни вещества (замърсители) в атмосферния въздух и норми за отлагания на вредни вещества (замърсители)“.
15 Член 9 от раздел I („Емисии от неподвижни източници“), намиращ се в глава 3 („Ограничаване на емисиите“) от Закона за чистотата на атмосферния въздух, има следния текст:
„(1) Министърът на околната среда и водите съвместно със съответните заинтересувани министри издава наредби, с които утвърждава норми за емисии на вредни вещества (замърсители), изпускани в атмосферата от обекти и дейности с неподвижни източници на емисии.
(2) Нормите за емисии се разработват с оглед на осигуряване качеството на атмосферния въздух, отговарящо на нормите за вредни вещества (замърсители) по чл. 6.
(3) Нормите за емисии са задължителни за всички обекти и дейности освен в случаите по чл. 3, ал. 2 и 10а.
(4) Нормите за емисии се разработват въз основа на:
1. заключения за [НДНТ], приети с решение на Европейската комисия по смисъла на т. 42в от допълнителните разпоредби на Закона за опазване на околната среда [от 25 септември 2002 г. (ДВ, бр. 91 от 25 септември 2002 г.), в приложимата му към спора по главното производство в редакция (наричан по-нататък „Законът за опазване на околната среда“)];
2. съвременното равнище на техниката и технологиите, постиженията на науката и резултатите от практическото използване на тези постижения.
(5) В зависимост от условията на територията на дадена община могат да бъдат определени по-строги норми за допустими емисии за обекти и дейности в определени общини, райони или селищни образувания от тези, утвърдени с наредбите по ал. 1 и чл. 9а—9г.
[…]“.
16 Член 27 от Закона за чистотата на атмосферния въздух предвижда:
„(1) В случаите, когато в даден район общата маса на емисиите довежда до превишаване на нормите за вредни вещества (замърсители) в атмосферния въздух и на нормите за отлагания, кметовете на общини разработват и изпълняват програми за намаляване нивата на замърсителите и за достигане на утвърдените норми по чл. 6. Програмите се приемат от общинските съвети.
[…]
(4) Програмите по ал. 1 включват и: целите, мерките, етапите и сроковете за тяхното постигане; организациите и институциите, отговорни за тяхното изпълнение, средствата за обезпечаване на програмата, системата за отчет и контрол за изпълнението и системата за оценка на резултатите.
(5) В случаите, когато нивата на един или няколко замърсителя превишават установените норми, за които крайният срок за постигане е изтекъл, програмите по ал. 1 включват подходящи мерки, така че периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък.
(6) Изпълнението на мерките от програмите по ал. 1 следва да доведе до ежегодно намаление на броя на превишенията на нормите за вредни вещества и на средногодишните нива на замърсителите в случаите, когато те са над определените норми за качество на атмосферния въздух, регистрирани в пунктовете за мониторинг — част от Националната система за мониторинг на околната среда на територията на общината.
[…]“.
Закон за опазване на околната среда
17 Член 123 от Закона за опазване на околната среда гласи:
„(1) Комплексното разрешително по чл. 117 съдържа:
1. […] нормите за допустими емисии на веществата по приложение № 8 и на други замърсяващи вещества, които е възможно да бъдат изпуснати от съответната инсталация в значителни количества:
а) при определяне на нормите за допустими емисии се вземат предвид свойствата и способността на веществата да пренасят замърсяване от един компонент на околната среда в друг;
б) нормите за допустими емисии могат да бъдат допълнени или заменени от равностойни показатели или технически мерки, осигуряващи равностойна степен на опазване на околната среда;
[…]
4. съответните условия за мониторинг на емисиите:
[…]
(2) Компетентният орган по чл. 120, ал. 1 определя условията на разрешителното, като взема предвид заключенията за НДНТ.
[…]
(11) […] Компетентният орган по чл. 120, ал. 1 поставя в разрешителното при необходимост допълнителни по-строги мерки за съответствие с нормите/стандартите за качество на околната среда от тези, постижими чрез прилагането на НДНТ. При това не се засяга действието на мерки, определени за постигане на съответствие с други норми/стандарти за качество на околната среда. […]“.
18 Член 123а от Закона за опазване на околната среда гласи:
„[…] (1) Емисионните норми по чл. 123, ал. 1, т. 1 при нормални експлоатационни условия:
1. не надхвърлят емисионните нива, определени в заключенията за НДНТ, приети с решение на Европейската комисия; тези емисионни норми се отнасят за същите или за по-кратки периоди от време и за същите референтни условия като емисионните нива, определени в решенията, или
2. се различават от нивата по т. 1, но осигуряват съответствието на емисиите с емисионните нива, определени в заключенията за НДНТ, приети с решение на Европейската комисия.
(2) Съответствието по ал. 1, т. 2 се гарантира чрез извършване на мониторинг на емисиите и оценка на резултатите от контролния орган най-малко веднъж годишно.
(3) […] Компетентният орган по чл. 120, ал. 1 може да определи не толкова строги емисионни норми спрямо нормите по ал. 1, когато оценка покаже, че постигането на емисионните нива, свързани с НДНТ, посочени в заключенията за НДНТ, приети с решение на Европейската комисия, би довело до разходи, които са несъразмерно високи в сравнение с ползите за околната среда поради:
1. географското положение на инсталацията, или
2. характеристиките на околната среда в района на площадката, или
3. техническите характеристики на инсталацията.
(4) В случаите по ал. 3 емисионните норми не трябва да водят до значително замърсяване на околната среда и трябва да осигуряват постигане на висока степен на опазване на околната среда“.
19 В допълнителните разпоредби на Закона за опазване на околната среда са дефинирани понятията „норма за допустими емисии“, „норми за качество на околната среда“, „комплексно разрешително“ и „НДНТ“.
Наредба за условията и реда за издаване на комплексни разрешителни
20 Член 2 от Наредбата за условията и реда за издаване на комплексни разрешителни от 2 октомври 2009 г. (ДВ, бр. 80 от 9 октомври 2009 г.), в приложимата ѝ към спора по главното производство редакция, посочва реда за издаване на комплексно разрешително.
Наредба за норми за допустими емисии на серен диоксид, азотни оксиди и прах, изпускани в атмосферата от големи горивни инсталации
21 Член 12 от Наредбата за норми за допустими емисии на серен диоксид, азотни оксиди и прах, изпускани в атмосферата от големи горивни инсталации от 28 декември 2012 г. (ДВ, бр. 2 от 8 януари 2013г.), в приложимата ѝ към спора по главното производство редакция, гласи:
„(1) В случаите, когато в горивни инсталации се изгаря местно твърдо гориво, което поради своите характеристики не позволява спазването на [нормите за допустими емисии (НДЕ)] за серен диоксид, определени в чл. 5, могат да бъдат прилагани минималните степени на десулфуризация, определени в част 5 от приложение № 1, в съответствие с правилата, определени в част 6 от приложение № 1.
(2) Прилагането на изключението по ал. 1 може да бъде разрешено на основание на представена от оператора преди издаване/преразглеждане на [комплексното разрешително (КР)] и одобрена от министъра на околната среда и водите или от упълномощено от него длъжностно лице техническа обосновка за невъзможността за спазване на НДЕ, определени с чл. 5.
(3) За целите на ежегодното докладване пред [Европейската комисия (ЕК)] операторите на горивни инсталации представят до 31 март пред министъра на околната среда и водите информация за предходната година за:
1. съдържанието на сяра в използваното гориво и постигнатата степен на десулфуризация, определени като средномесечни стойности по комини или по котли — за инсталации, за които се прилага ал. 1 […]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
22 ТЕЦ „Марица-изток 2“ е най-голямата от четирите топлоелектрически централи, разположени в енергийния комплекс „Марица-изток“, на територията на България, с обща инсталирана мощност от 1 602 мегавата (MW). Изградена е на територията на община Раднево (България) на около 24,5 km по въздушна линия от град Гълъбово (България) и се състои от осем генериращи блока с изградени сероочистващи инсталации.
23 С решение от 21 декември 2018 г. изпълнителният директор актуализира комплексното разрешително, издадено през 2005 г. на „ТЕЦ Марица-изток 2“ за експлоатацията на горепосочените инсталации (наричано по-нататък „спорното решение“). Това решение е издадено на основание на Закона за опазване на околната среда, приет за целите на транспонирането на Директива 2010/75, във връзка с Решение за изпълнение 2017/1442.
24 Изпълнителният директор приема, че нормите за допустими емисии на серен диоксид (SO2) и живак могат да бъдат заменени от равностойни показатели или технически мерки, осигуряващи равностойна степен на опазване на околната среда. Що се отнася до SO2, той съответно допуска дерогация, като определя степен на десулфуризация съгласно член 123, алинея 1, точка 1, буква б) от Закона за опазване на околната среда, във връзка с член 12 от Наредбата от 28 декември 2012 г., в приложимата ѝ към спора по главното производство редакция, и член 31 от Директива 2010/75.
25 Така разрешената степен на десулфуризация (сероочистване) обаче е определена, с оглед на член 123а, алинея 3 от Закона за опазване на околната среда, по изключение на 97 % и на 97,5 %. Тези степени на сероочистване, които всъщност не позволяват да се гарантира принципно изискуемото и свързано с НДНТ максимално емисионно ниво от 320 mg/Nm3 за SO2, а могат да доведат до емисии на SO2 от 570 mg/Nm3, са били определени по този начин, тъй като по-високата степен на сероочистване предполагала значителни инвестиции от страна на съответния оператор и следователно несъразмерно високи по смисъла на тази разпоредба разходи.
26 Жалбата, подадена от Сдружение „За земята — достъп до правосъдие“ срещу спорното решение, е отхвърлена с решение от 28 август 2020 г. на Административен съд Стара Загора (България).
27 Този съд приема, противно на поддържаното от Сдружение „За земята — достъп до правосъдие“, че не е необходимо да се обсъжда и оценява значението на Актуализация на програмата за управление на качеството на атмосферния въздух в община Гълъбово, разработена за замърсителите: фини прахови частици (ФПЧ10) и серен диоксид (SO2) 2019—2023 г., приета на 30 ноември 2018 г. от общинския съвет на Гълъбово в изпълнение на член 23 от Директива 2008/50. Посоченият съд преценява, че в подробно регламентираната процедура за издаването и актуализацията на комплексните разрешителни, съдържаща се в Наредбата от 2 октомври 2009 г., в приложимата ѝ към спора по главното производство редакция, не се изисква изработването на такава програма като предпоставка за актуализация на комплексно разрешително, поради което изпълнителният директор не е длъжен да се съобразява със съдържанието на тази програма.
28 Ето защо същият съд приема, че съгласно член 123, алинея 1, буква б) от Закона за опазване на околната среда нормите за допустими емисии могат да бъдат допълнени или заменени от равностойни показатели или технически мерки, осигуряващи равностойна степен на опазване на околната среда. Като се позовава в това отношение по-специално на член 15, параграф 4 от Директива 2010/75, чиито разпоредби са транспонирани с член 123а, алинеи 3 и 4 от този закон, той също така приема, че дерогацията, свързана с намаляването на степента на сероочистване, изисквана за постигането на принципно приложимите емисионни нива на SO2, е била надлежно предоставена въз основа на посочените разпоредби и на член 31 от тази директива.
29 Сдружение „За земята — достъп до правосъдие“, „Тhe Green Тank — гражданско сдружение с нестопанска цел“ — Република Гърция и NS подават касационна жалба до запитващата юрисдикция.
30 Последната подчертава по-специално, че в споменатата в точка 27 от настоящото решение програма на община Гълъбово е заложена дългосрочна мярка за намаляване на замърсяването
със SO2, озаглавена „Изпълнение на проекти за реконструкция на [сероочистващите инсталации (СОИ)] и достигане на минимална степен на десулфуризация (сероочистване) от 98 % и недопускане на работа на котлоагрегати без изправни и неработещи СОИ“. В тази насока тя посочва, че разрешените от изпълнителния директор в спорното решение намалени степени на десулфуризация не са в съответствие с тази минимална степен на десулфуризация от 98 %.
31 Запитващата юрисдикция отбелязва също така, че е установено, че на територията на община Гълъбово е налице системно нарушаване на допустимите среднодневни и средночасови норми за SO2, което по-специално e довело до приемането и актуализирането на горепосочената програма и до образуването на висящо пред Съда дело за установяване на неизпълнение на задължения Комисия/България (C‑730/19).
32 Освен това тя посочва, че от въпросната програма е видно, че в тази община средночасовите концентрации на SO2 са резултат от различни други промишлени и битови източници, чието взаимодействие съответно допринася именно за посочените по-горе превишения.
33 Така според нея възниква въпросът доколко при приемането на спорното решение изпълнителният директор е бил длъжен да вземе предвид различните обстоятелства, посочени в точки 30—32 от настоящото решение.
34 При тези обстоятелства Върховен административен съд (България) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Член 4, параграф 3 от ДЕС, във връзка с чл. 18 от Директива [2010/75] и членове 13 и 23 от Директива [2008/50], следва ли да се тълкува в смисъл, че при разглеждане на искане за дерогация съгласно чл. 15, параграф 4 от Директива [2010/75], компетентният орган трябва да оцени, като вземе предвид всички съответни научни данни за замърсяването, включително мерките в съответната програма за качество на въздуха в дадена зона или агломерация съгласно член 23 от Директива [2008/50], дали предоставянето на дерогация може да застраши спазването на стандартите за качество на околната среда?
2) Член 4, параграф 3 от ДЕС, във връзка с чл. 18 от Директива [2010/75] и членове 13 и 23 от Директива [2008/50], следва ли да се тълкува в смисъл, че при разглеждане на искане за дерогация по чл. 15, параграф 4 от Директива [2010/75], компетентният орган трябва да се въздържа от определяне на не толкова строги емисионни норми на замърсители във въздуха от инсталация, при условие че такава дерогация би била в противоречие с мерките, определени в съответната програма за качество на въздуха, приета в дадената зона или агломерация, съгласно член 23 от Директива [2008/50] и би могла да застраши постигането на целта да се запази възможно най-кратък периодът на превишаване на нормите за качество на въздуха?
3) Член 4, параграф 3 от ДЕС, във връзка с чл. 18 от Директива [2010/75] и член 13 от Директива [2008/50], следва ли да се тълкува в смисъл, че при разглеждане на искане за дерогация по чл. 15, параграф 4 от Директива [2010/75], компетентният орган трябва да прецени, като вземе предвид всички относими научни данни за замърсяването, включително кумулативния ефект с други източници на съответния замърсител, дали определянето на по-малко строги норми за емисии на замърсители на въздуха от инсталация, би допринесло за превишаването на съответните норми за качество на въздуха, определени съгласно чл. 13 от Директива [2008/50] в дадена зона или агломерация, и ако това е така, дали трябва да се въздържи от предоставяне на дерогация, която би застрашила постигането на стандартите за качество на околната среда?“.
По преюдициалните въпроси
35 Като начало следва да се отбележи, от една страна, че макар поставените на Съда въпроси да се отнасят по-специално до член 4, параграф 3 ДЕС, мотивите на акта за преюдициално запитване не съдържат никакво обяснение защо за целите на съдебния акт, който запитващата юрисдикция трябва да постанови в главното производство, да е необходимо тълкуване на тази разпоредба от Договора за ЕС, като освен това в самата заключителна точка от акта за преюдициално запитване, предхождаща формулирането на тези въпроси, се посочва, че тълкувателно запитване до Съда е необходимо само относно съответните разпоредби от Директива 2008/50 и Директива 2010/75.
36 При това положение за отговора на въпросите, повдигнати от запитващата юрисдикция по настоящото дело, не изглежда необходимо да се обсъжда тълкуването на член 4, параграф 3 ДЕС.
37 С оглед на гореизложеното трябва да се приеме, че с поставените въпроси, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 15, параграф 4 от Директива 2010/75, във връзка с член 18 от нея и с членове 13 и 23 от Директива 2008/50, трябва да се тълкува в смисъл, че при разглеждането на искане за дерогация по този член 15, параграф 4 компетентният орган трябва, като вземе предвид всички относими научни данни за замърсяването, включително кумулативния ефект с други източници на съответния замърсител, както и мерките, определени в относимия план за качество на въздуха, приет за съответната зона или агломерация съгласно член 23 от Директива 2008/50, да откаже такава дерогация, когато тя може да допринесе за превишаването на нормите за качество на въздуха, определени съгласно член 13 от Директива 2008/50, или да е в разрез с мерките, съдържащи се в този план, които имат за цел да гарантират спазването на тези норми и да направят възможно най-кратък периода на превишаването им.
38 Що се отнася до Директива 2008/50, следва да се припомни, че съгласно член 1, точка 1 от нея тя установява мерки, целящи определяне и въвеждане на цели за качеството на атмосферния въздух, предназначени за избягване, предпазване от или намаляване на вредното въздействие върху човешкото здраве и върху околната среда като цяло. В този контекст член 13, параграф 1, първа алинея от тази директива предвижда, че държавите членки гарантират, че в техните зони и агломерации равнищата по-специално на SO2 в атмосферния въздух не превишават пределно допустимите стойности, посочени в приложение XI към същата директива (решение от 12 май 2022 г., Комисия/България (Пределно допустими стойности — SO2), C‑730/19, непубликувано, EU:C:2022:382, т. 62).
39 Освен това, както отбелязва Съдът, член 23 от Директива 2008/50 създава пряка връзка между, от една страна, превишаването на пределно допустимите стойности за SO2, предвидени с разпоредбите на член 13, параграф 1 от тази директива във връзка с приложение XI към нея, и от друга страна, изготвянето на планове за качеството на въздуха (решение от 12 май 2022 г., Комисия/България (Пределно допустими стойности — SO2), C‑730/19, непубликувано, EU:C:2022:382, т. 129 и цитираната съдебна практика). Всъщност, както следва от член 23, параграф 1, първа алинея от Директива 2008/50, установяването на такова превишаване в дадена зона или агломерация трябва да доведе до приемането на такъв план.
40 По отношение на създаването на тези планове Съдът уточнява още, че от член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 следва, че макар държавите членки да разполагат с известна свобода на действие при определянето на мерките, които следва да се приемат, те трябва при всички случаи да гарантират, че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за съответния замърсител е възможно най-кратък (решение от 12 май 2022 г., Комисия/България (Пределно допустими стойности — SO2), C‑730/19, непубликувано, EU:C:2022:382, т. 132 и цитираната съдебна практика).
41 В случая следва да се отбележи, че неотдавна Съдът постанови, че в зона BG0006 (Югоизточна), където се намират община Гълъбово и ТЕЦ „Марица-изток 2“, от 2007 г. поради превишаването на установените за SO2 пределно допустими стойности за качество на въздуха и поради недостатъчните планове за качество на въздуха Република България не изпълнява задълженията си по членове 13 и 23 от Директива 2008/50 (решение от 12 май 2022 г., Комисия/България (Пределно допустими стойности — SO2), C‑730/19, непубликувано, EU:C:2022:382, т. 21, 23, 29 и 149).
42 Колкото до връзките, които могат да съществуват между Директива 2008/50 и Директива 2010/75, важно е веднага да се подчертае, че в съображение 18 от Директива 2008/50 изрично се посочва, че при издаването на разрешителни за промишлени дейности съгласно Директива 2008/1 — междувременно заменена с Директива 2010/75, с която се преработват различни директиви, приложими до този момент в тази област — изцяло ще се вземат под внимание целите, свързани с качеството на атмосферния въздух, предвидени в Директива 2008/50.
43 Що се отнася до Директива 2010/75, следва да се припомни, че конкретното определяне на норми за допустими емисии, приложими към инсталация като процесната централа, се урежда от тази директива, и в частност от член 15, параграф 3 от нея, съгласно който компетентният орган определя норми за допустими емисии, които гарантират, че при нормални експлоатационни условия емисиите не надхвърлят емисионните нива, свързани с НДНТ съгласно заключенията за НДНТ, посочени в член 13, параграф 5 от нея.
44 Чрез дерогация от член 15, параграф 3 от Директива 2010/75 член 15, параграф 4 от нея позволява на компетентния орган да определи не толкова строги норми за допустими емисии, когато постигането на емисионните нива, свързани с НДНТ, води до разходи, които са несъразмерно високи с оглед ползите за околната среда поради местонахождението на тази инсталация или техническите ѝ характеристики.
45 От цитирания член 15, параграф 4 обаче е видно, че такава дерогация може да се предостави само при спазване на другите условия, наложени с тази разпоредба, и че използването на тази възможност освен това не бива да засяга член 18 от Директива 2010/75.
46 Така, на първо място, следва да се припомни, че съгласно член 15, параграф 4, четвърта алинея от Директива 2010/75 компетентният орган във всички случаи гарантира, че не се причинява „значително замърсяване“ с предоставянето на дерогация и че се постига „висока степен на опазване на околната среда като цяло“.
47 Следователно дерогацията по член 15, параграф 4 от Директива 2010/75 не е предвидена за всички случаи, при които спазването на общите норми за допустими емисии води до разходи, които са несъразмерно високи за оператора на дадена инсталация. Всъщност такава дерогация може да се предостави само ако по-малко строгите норми за допустими емисии не водят до „значително замърсяване“ и ако въпреки нея се постига „висока степен на опазване на околната среда като цяло“.
48 Що се отнася, първо, до условието да няма значително замърсяване, следва да се отбележи, че с оглед, от една страна, на съдържащото се в член 3, точка 2 от Директива 2010/75 определение на понятието „замърсяване“, което визира в частност постъпването във въздуха на вещества, които могат да окажат вредно въздействие върху човешкото здраве или качеството на околната среда, и от друга страна, с оглед на съдържанието на Директива 2008/50, с която за SO2 са определени пределно допустимите стойности за качество на въздуха, всяко постъпване на това вещество във въздуха представлява замърсяване по смисъла на член 15, параграф 4, четвърта алинея от Директива 2010/75.
49 Освен това, както следва от точка 41 от настоящото решение, безспорно e, че пределно допустимите стойности за качество на въздуха, предвидени за SO2 с Директива 2008/50, трябва да се считат за превишени в района на въздействие на процесната централа.
50 Както посочва генералният адвокат в точка 57 от заключението си, подобно превишаване на пределно допустимите стойности за качество на въздуха за SO2 не може да се смята за незначително замърсяване, а непременно трябва да се счита за „значително замърсяване“ по смисъла на член 15, параграф 4, четвърта алинея от Директива 2010/75 както предвид целите на Директива 2008/50, припомнени в точка 38 от настоящото решение, така и предвид обстоятелството, че освен това, що се отнася до SO2, законодателят на Европейския съюз не е предвидил възможност за удължаване на сроковете за постигане на пределно допустимите стойности за качество на въздуха.
51 Що се отнася, второ, до факта, че предоставянето на залегналата в член 15, параграф 4 от Директива 2010/75 дерогация е ограничено с изискването да се гарантира „висока степен на опазване на околната среда като цяло“, следва да се отбележи, че предвидените в Директива 2008/50 правила конкретизират задълженията на Съюза в областта на опазването на околната среда и общественото здраве, които произтичат по-специално от член 3, параграф 3 ДЕС и член 191, параграфи 1 и 2 ДФЕС, съгласно които политиката на Съюза в областта на околната среда има за цел постигането на високо равнище на защита, като взема предвид различното състояние на регионите в рамките на Съюза, и се основава по-конкретно на принципите на предпазните мерки и превантивните действия (решение от 26 юни 2019 г., Craeynest и др., C‑723/17, EU:C:2019:533, т. 33 и цитираната съдебна практика).
52 Ето защо не бива да се предоставя дерогация на основание член 15, параграф 4 от Директива 2010/75, ако тя може да допринесе за превишаването на пределно допустимите стойности за качество на въздуха, определени за SO2 с Директива 2008/50.
53 В тази насока следва освен това да се уточни, че по силата на принципа на предпазните мерки, ако все още има неясноти по въпроса дали не толкова строги норми за допустими емисии водят или не до „значително замърсяване“ по смисъла на член 15, параграф 4, четвърта алинея от Директива 2010/75, дерогация не може да се предостави (вж. в този смисъл решение от 10 октомври 2019 г., Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, т. 66).
54 В същия контекст, предоставянето на дерогация по член 15, параграф 4 от Директива 2010/75 изисква цялостна оценка, която да отчита всички източници на замърсители и техния кумулативен ефект, така че да се гарантира, че и при предоставянето на дерогация за един от източниците няма да се стигне до превишаване на определените с Директива 2008/50 пределно допустими стойности за качество на въздуха.
55 На второ място, следва да се припомни, че залегналата в член 15, параграф 4 от Директива 2010/75 дерогация не бива да засяга прилагането на член 18 от тази директива. Цитираният член 18 предвижда, че когато даден стандарт за качество на околната среда изисква по-строги условия от тези, постижими чрез използването на НДНТ, в разрешителното се включват допълнителни мерки, без да се засяга действието на други мерки, които може да бъдат взети с цел спазване на стандартите за качество на околната среда.
56 В член 3, точка 6 от Директива 2010/75 понятието „стандарт за качество на околната среда“ е дефинирано като определен от правото на Съюза набор от изисквания, на които трябва да отговаря в определен момент определена околна среда или обособена част от нея.
57 Видно от практиката на Съда, става въпрос за конкретни изисквания за качествени характеристики — що се отнася до концентрациите на замърсители — които следва да бъдат изпълнени в определен момент за съответната околна среда (вж. в този смисъл решение от 26 май 2011 г., Stichting Natuur en Milieu и др., C‑165/09—C‑167/09, EU:C:2011:348, т. 62).
58 Трябва също да се припомни, че както се подчертава в точка 42 от настоящото решение, в съображение 18 от Директива 2008/50 изрично се посочва, че при издаването на разрешителни за промишлени дейности като обхванатите от Директива 2010/75 следва изцяло да се вземат под внимание целите, свързани с качеството на атмосферния въздух, предвидени в Директива 2008/50.
59 С оглед на горното следва да се приеме, че както отбелязва генералният адвокат в точка 82 и сл. от заключението си, пределно допустимите стойности за качество на въздуха, предвидени за някои замърсители в член 13 от Директива 2008/50 и приложение XI към нея, представляват такива „стандарти за качество на околната среда“ по смисъла на член 18 от Директива 2010/75.
60 Всъщност пределно допустимите стойности за качество на въздуха трябва по принцип да се спазват по всяко време на всяко място в Съюза (вж. в този смисъл решения от 30 април 2020 г., Комисия/Румъния (Превишаване на пределно допустимите стойности за ПЧ10), C‑638/18, непубликувано, EU:C:2020:334, т. 73 и 74 и от 10 ноември 2020 г., Комисия/Италия (Пределно допустими стойности — ПЧ10), C‑644/18, EU:C:2020:895, т. 96 и 97).
61 Обстоятелството, че в определението на понятието „стандарти за качество на околната среда“ се говори за набор от изисквания, които трябва да са изпълнени само „в определен момент“, не изключва възможността това определение да обхваща пределно допустимите стойности за качество на въздуха, които трябва да се спазват постоянно. Всъщност, ако въпросното определение допуска включването на изисквания, които не трябва да се спазват постоянно, то на още по-голямо основание постоянните изисквания са „стандарти за качество на околната среда“ по смисъла на същото определение, защото се прилагат във всеки един момент.
62 Така член 18 от Директива 2010/75 потвърждава тълкуването на член 15, параграф 4 от тази директива, съгласно което компетентният орган трябва да прецени дали определянето на не толкова строги норми за допустими емисии на замърсители на въздуха от дадена инсталация би допринесло за превишаването на пределно допустимите стойности за качество на атмосферния въздух, определени по отношение на концентрациите на такива източници на замърсяване в съответната зона или агломерация съгласно член 13 от Директива 2008/50, и ако това е така, да се въздържи от предоставяне на дерогация, която би застрашила постигането на стандартите за качество на околната среда.
63 На трето място, важно е също да се уточни, че когато пределно допустимите стойности за качество на въздуха са превишени в района на въздействие на дадена инсталация, евентуалното предоставяне на такава дерогация от нормите за допустими емисии е възможно само при спазване на изискванията на плановете за качество на въздуха по смисъла на член 23 от Директива 2008/50, каквито е трябвало да бъдат създадени при наличието на такова превишаване.
64 Първо, всъщност с оглед на припомненото в точка 40 от настоящото решение и както отбелязва генералният адвокат в точка 67 от заключението си, макар да са свободни да организират правомощията на органите си така, че съответният план за качество на въздуха да произтича от различни правни актове на различни органи, държавите членки все пак трябва да гарантират, че тези правни актове, взети заедно, отговарят на изискванията по член 23 от Директива 2008/50 и заедно постигат целта за спазване на пределно допустимите стойности за качество на въздуха.
65 Второ, както следва от точки 46—50 от настоящото решение, съгласно член 15, параграф 4, четвърта алинея от Директива 2010/75 дерогация от нормите за допустими емисии не може да се предостави, когато тя може да допринесе за „значително замърсяване“ по смисъла на тази разпоредба, и по-конкретно за превишаване на пределните стойности за качество на въздуха, въведени за SO2 с Директива 2008/50. Всъщност целта на изискванията, определени с плановете за качество на въздуха, е именно да се противодейства на подобни превишавания, като се направи така, че периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък.
66 Следователно органът, компетентен да предостави такава дерогация, трябва да се въздържа и от определяне на не толкова строги норми за допустими емисии на замърсители от инсталация, щом като подобна дерогация би била в противоречие с мерките, определени в приетия в съответната зона или агломерация план за качество на въздуха съгласно член 23 от Директива 2008/50, и по-специално с тези, които изискват, както в случая, спазването на степен на десулфуризация, и би застрашила постигането на целта да се гарантира, че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности е възможно най-кратък.
67 С оглед на всичко изложено дотук на поставените въпроси следва да се отговори, че член 15, параграф 4 от Директива 2010/75, във връзка с член 18 от нея и с членове 13 и 23 от Директива 2008/50, трябва да се тълкува в смисъл, че при разглеждането на искане за дерогация по този член 15, параграф 4 компетентният орган трябва, като вземе предвид всички относими научни данни за замърсяването, включително кумулативния ефект с други източници на съответния замърсител, както и мерките, определени в относимия план за качество на въздуха, приет за съответната зона или агломерация съгласно член 23 от Директива 2008/50, да откаже такава дерогация, когато тя може да допринесе за превишаването на нормите за качество на въздуха, определени съгласно член 13 от Директива 2008/50, или да е в разрез с мерките, съдържащи се в този план, които имат за цел да гарантират спазването на тези норми и да направят възможно най-кратък периода на превишаването им.
По съдебните разноски
68 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
Член 15, параграф 4 от Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването), във връзка с член 18 от нея и с членове 13 и 23 от Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа,
трябва да се тълкува в смисъл, че:
при разглеждането на искане за дерогация по този член 15, параграф 4 компетентният орган трябва, като вземе предвид всички относими научни данни за замърсяването, включително кумулативния ефект с други източници на съответния замърсител, както и мерките, определени в относимия план за качество на въздуха, приет за съответната зона или агломерация съгласно член 23 от Директива 2008/50, да откаже такава дерогация, когато тя може да допринесе за превишаването на нормите за качество на въздуха, определени съгласно член 13 от Директива 2008/50, или да е в разрез с мерките, съдържащи се в този план, които имат за цел да гарантират спазването на тези норми и да направят възможно най-кратък периода на превишаването им.
Подписи